“APORTES PARA UNA DISCUSION SOBRE EL DESARROLLO PRODUCTIVO DE LA NACION: HACIA UNA VISION ESTRATEGICA”Cadenas Productivas y acuerdos para el desarrollo.

18 de julio de 2011

por  Carlos Leyba

Desde los cambios de la última mitad de los setenta, nuestra economía ha vivido un proceso de fragmentación de la estructura productiva que dio lugar a una economía fracturada. A partir de los noventa se hizo evidente, además de los cambios en la identidad de los actores de las decisiones fundamentales, el fenómeno de fragmentación de las cadenas locales de valor de la industria manufacturera. De ambos procesos surge la fractura social, la exclusión y la inequidad distributiva que significa que la intensidad del crecimiento no está asociada a la intensidad de los procesos de inclusión y mejora sustancial en la distribución del ingreso. Y de ambos procesos, en las cadenas de valor y en la estructura productiva, surge la tendencia al déficit del comercio exterior industrial que llegado a un punto genera que cuanto mas se produce más se importa.

La falta de una estrategia de largo plazo está detrás de estos procesos de fragmentación hasta aquí invulnerables a altas tasas de crecimiento. La cuestión, entonces, es por qué y cómo caminar hacia la construcción de esa visión estratégica que apunta a la estructura económica y a las cadenas locales de valor.

Una visión estratégica explicitada y compartida o al menos consentida; y un programa de largo plazo, para todas las dimensiones del hacer social, constituyen un bien público imprescindible para las transformaciones que requiere el desarrollo. Una de las lecturas de los problemas estructurales de nuestra Nación es la debilidad de la oferta de bienes públicos. Uno de los bienes públicos ausentes es el programa de largo plazo, otro la visión estratégica y el tercero el consentimiento, que es una forma de consenso.

Las cadenas productivas locales sufren y transmiten a la economía y a la sociedad, los problemas de su fragmentación, su no integración, y su heterogeneidad en términos de formalidad, productividad, inversión, innovación y financiamiento capitalista.

La fractura social de la economía y la brecha externa de comercio de la industria, derivan de aquellos problemas. Resolver la fragmentación y la no integración; superar la heterogeneidad de las cadenas; es un desafío para las políticas productivas respecto de su repercusión social.

Acerca del diagnóstico de esos problemas de las cadenas, la prospectiva y las herramientas para la resolución y superación de los mismos, no ha habido y no hay consensos abarcativos.

En términos de diagnóstico, prospectiva y herramientas, en las proximidades de quienes deciden desde 1975, no ha predominado el criterio de programas activos de largo plazo (necesidad de transformación estructural, objetivos y activismo del Estado). Ello ha sido consecuencia de una visión estratégica de mercado (siempre hay una visión estratégica) la que sólo requiere, como bien público, de un marco institucional. Las expresiones que sintetizan esa visión de mercado fueron “hay que achicar el Estado para agrandar la Nación”,  “la mejor  política industrial es que no la haya” y “no me hablen de planes”.

Las tres expresiones citadas contribuyen a explicitar un estado de ánimo que no ha sido ni es propicio para la construcción de una visión estratégica; y para la formulación de un programa de largo plazo de desarrollo productivo.

En otras palabras la presencia del Estado, la política industrial y los planes son condición necesaria para resolver y superar los problemas de las cadenas productivas locales, la fractura social y la brecha de comercio exterior de la  industria.

En esta nota invitamos a una reflexión referida a la cuestión de los acuerdos como condición necesaria de la proyección en el tiempo de las políticas; también apuntamos a discutir los acuerdos en términos de cadenas productivas y a la necesidad de una visión estratégica para dar razón a los acuerdos de largo plazo. Finalmente consideramos los problemas de la estructura productiva, su fragmentación y heterogeneidad, fuente de la fractura social y el déficit industrial, sobre los que la visión estratégica y los acuerdos constituyen las condiciones necesarias para su resolución.

1.- ACERCA DE LOS ACUERDOS

El proceso de acuerdo necesita de una voluntad y de una propuesta, que necesariamente debe partir de la voluntad política de quien gobierna. Quien gobierna  tiene la posibilidad de diseñar y ejecutar un programa propio, por ejemplo con la más generosa de las visiones respecto de quienes no lo integran; o bien convocar a un “acuerdo”.

Tanto el programa como el acuerdo, adquieren sentido si exhiben un diagnóstico, una prospectiva y una trayectoria. El programa de gobierno sólo puede brindar un horizonte tan breve como lo es su término constitucional. Si las aspiraciones son de largo plazo y las herramientas sólo pueden madurar sus resultados en ese lapso, entonces, un acuerdo para dar largo plazo es imprescindible. El horizonte de las políticas depende de la profundidad y calidad de los acuerdos.

En las condiciones institucionales actuales, el Estado no dispone de todas las condiciones necesarias para elaborar un programa propio, en el sentido de diagnóstico, prospectiva y herramientas, sea como base para la acción o como base para un acuerdo. La disolución del INPE (Instituto Nacional de Planificación Económica que reemplazo al CONADE), eliminó del Estado la tarea de coordinación del largo plazo. Se han dado algunos pasos[1] en las áreas de los Ministerios de Agricultura, de Industria y de Planificación que revelan vocación, pero son insuficientes y no cumplen con las tres condiciones requeridas.

El primer paso del Estado, para la oferta del bien público “visión y programa de largo plazo”, es la creación de ese ámbito de reflexión pública.

Todo acuerdo para el desarrollo consiste en la construcción de una común visión estratégica, lo que implica acuerdos mínimos de diagnóstico y prospectiva, es decir, la sociedad deseada. Y finalmente el acuerdo sobre las herramientas de política económica, su dimensión y temporalidad; es decir, la trayectoria.

El acuerdo de trayectoria, el de las decisiones, es el que le da materialidad al acuerdo. Pero si ese acuerdo no implica a otro acerca de la sociedad deseada, los accidentes, desvíos y nuevos problemas que se presentarán en el trayecto, lo convertirán en algo efímero y por lo tanto irrelevante. Por otra parte sin acuerdo sobre el diagnóstico será difícil la evaluación de la marcha de las políticas y alto el riesgo del desacuerdo en cada evaluación.

Donde hay acuerdo hay cesiones de parte de los actores que lo formulan. El acuerdo – mirado desde la perspectiva de los actores – es de condiciones mínimas. Desde el punto de vista del conjunto es lo máximo que se puede esperar.

Dada la voluntad de lograrlo, lo principal es la capacidad de los actores para darle sentido. El primer actor es el Estado (que requiere de una administración disciplinada en torno del acuerdo). En función del plazo necesario de las políticas de desarrollo, que no puede ser menor a tres o cuatros períodos constitucionales (una generación), deben formar parte del acuerdo los partidos mayoritarios que gobiernan en el período de su formulación (en todas las instancias institucionales, Nación, provincias y municipios) y las minorías correspondientes. Debe satisfacer la condición de generar, en la conciencia de la sociedad, la idea de un horizonte político básico extenso.

Al gobierno le cabe la posibilidad y la responsabilidad de formularlo[2]; y a las demás fuerzas políticas la responsabilidad y el derecho de la negociación. Los demás actores, los intereses sociales, sectoriales y regionales representan la diversidad de esta sociedad heterogénea.

2.- LAS CADENAS PRODUCTIVAS Y EL ACUERDO

La cuestión de las cadenas productivas en el desarrollo no puede ser sino parte de esos acuerdos. Es necesario un diagnóstico de cada una de ellas; una definición de lo que esperamos de las mismas a mediano y largo plazo; y de los instrumentos para alcanzarlo. En términos de la cadenas los acuerdos deben realizarse en una doble vía: el marco general y los acuerdos específicos, siendo estos últimos, que son sectoriales y regionales, y en los que el peso de los actores se invierte adquiriendo protagonismo los gobiernos, los intereses económicos, empresariales y sindicales de cada sector en cada región: desde allí es desde donde debe comenzar a formularse el diagnóstico, la prospectiva posible y las herramientas necesarias. El nivel macro será finalmente el de armonización política de esas demandas.

Esta descripción tiene el propósito de revelar el desafío que implica un acuerdo en términos de movilización, discusión e identificación. Para cada cadena se deberá identificar el potencial de realización; los vacíos productivos posibles de ser llenados localmente; y aquellos para los que carece de sentido, en el horizonte de largo plazo, procurar su instalación en la Nación.

En esa tarea han de intervenir todos los interesados. El método de acuerdo en las cadenas (sectorial y regional) supone la participación de actores directos más que de representantes de los mismos. La condición de representación supone la homogeneidad de intereses.

El mayor problema de la homogeneidad de la representación de los actores se presenta en los niveles macro. Y en este caso la primera dificultad surge del bajo nivel de representación de los actores. Aquí y ahora, las organizaciones tienen un bajo nivel de homogeneidad para la representación. La heterogeneidad a nivel empresarial, por ejemplo se refleja en que las empresas multinacionales integran cadenas en las que existen pequeñas empresas con bajo nivel de formalidad. A nivel de los trabajadores, junto a quienes forman parte de una sólida organización sindical, se encuentran trabajadores informales.

En este contexto, el proceso de acuerdo necesita de una voluntad y de una propuesta, que necesariamente debe partir del Estado. De la voluntad política de quien conduce el Estado.

3.- LA VISION ESTRATEGICA

Una visión estratégica acerca del desarrollo y un acuerdo que la alimente, aún desde la perspectiva de análisis de las cadenas productivas, no puede prescindir de un abordaje con la perspectiva social de la economía.

Es que la cuestión principal de nuestro sistema económico, en esta segunda década del SXXI, es que el número de personas que se encuentran en condiciones de pobreza sumadas a las que están en riesgo de pobreza, alcanzan a la mitad de la población[3]. Esa situación se revela más grave si tenemos en cuenta que, más allá de los avances logrados respecto del punto más álgido de la crisis de la convertibilidad, han transcurrido ocho años en los que se han verificado extraordinarias tasas de crecimiento del producto social. Estas tasas han estado asociadas a un salto de las exportaciones, a un fuerte desendeudamiento público y privado y a superávits gemelos. Lo que agrava las cosas es que la pobreza y el riesgo de pobreza, con todo lo que ella significa en el presente de las personas que la sufren; y lo que implica en la dinámica del desarrollo al afectar al potencial del mismo, ha coexistido con un período de expansión económica en la que la autonomía de los policy makers estaba blindada gracias a un ambiente externo más que favorable (fenomenal ganancia de los términos de intercambio); una disponibilidad de recursos fiscales y externos, que superó largamente todos los compromisos y todas las relaciones históricas con el PBI; y una capacidad de expandir el gasto público y generar liquidez, sin acudir al financiamiento externo, que no tiene parangón respecto de las condiciones en las que transcurrió la política económica de los últimos 35 años.

La cuestión de la pobreza está señalando que las inigualables condiciones macro de los últimos años no han logrado superar lo que, en función del crecimiento registrado, debe ser identificado como un problema sistémico. Su solución no requiere sólo el crecimiento de los agregados macro, sino que exige el rediseño sistémico, profundas transformaciones, que no se ha  producido, más allá de las intenciones manifiestas de las actuales autoridades, a lo largo de todo este período.[4]

Pensar estratégicamente las cadenas productivas significa interrogarse acerca de cuánto del fenómeno de la pobreza deriva de la estructura de las cadenas de producción; y también preguntarse acerca de cómo, la transformación estructural de las mismas, puede contribuir a transformar la estructura social y erradicar el fenómeno de la pobreza.

A esta altura es necesario recordar que “la pobreza” no es un problema nuevo pero que tampoco es un problema “de siempre”; y lo mismo se puede decir de la distribución del ingreso. La pobreza y la distribución, en el largo plazo, han empeorado. [5]

Con los datos disponibles, desde la perspectiva social, la nuestra es una economía fracturada. Observando los datos actuales de pobreza, distribución del ingreso y empleo (informalidad), surge que, como consecuencia de las políticas económicas predominantes desde 1975, se produjo una sucesión de fracturas, que se manifiestan en diferentes niveles de consumo, ingreso, modos de trabajo y acceso a los bienes públicos por grupos de habitantes.

La mitad o más, de la población económicamente activa dispone de ingresos provenientes de actividades propias o asalariadas de carácter formal, con las que accede a un consumo superior; y que puede acumular sea en inversiones familiares (educación secundaria o superior, vivienda, bienes durables); y/o en inversiones rentables (ahorros u otras formas de rentabilidad). Dentro de este segmento –con  enormes diferencias – es posible describir la existencia de una continuidad. Es un  segmento no fracturado, dentro de un sistema fracturado en dos partes.

En el segundo segmento, la probabilidad de inversiones rentables es nula; y la de acceder a lo que hemos llamado inversiones familiares es prácticamente inexistente. En consecuencia hay fractura respecto del otro segmento.

La economía socialmente fracturada determina un modelo de consumo y responde a un modelo de empleo fracturado. Las dominantes políticas sociales, destinadas a procurar integración o continuidad, se centran en lograr lo que podemos denominar el consumo necesario. Esas políticas sociales ni pretenden ni pueden resolver el problema de la fractura en el empleo y no pueden resolver el problema de la reproducción de la pobreza[6].

4. – LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA

Detrás de la “fractura social” está la “fragmentación de la estructura productiva”.

Una cadena local de producción[7] esta fragmentada cuando la integran fragmentos de una cadena quebrada respecto del grado de “continuo” de un período anterior. Un ejemplo emblemático es el de la industria automotriz cuya cadena local producía internamente el 90 por ciento del valor agregado por la industria que abastecía al mercado interno y exportaba. Hoy apenas integra el 30 por ciento de la producción del sector; y genera un sustantivo déficit comercial externo.

La industria automotriz generó hasta mediados de los 70 una cadena de valor, incluyendo innovación, que contribuyó significativamente al carácter de “continuidad de la estructura social”; y es un ejemplo emblemático por cuánto a pesar de la fragmentación de la cadena de valor de esa industria (más allá de integración sectorial en el MERCOSUR), algunos eslabones hoy son exitosos en términos de competitividad internacional.

Un segundo abordaje de la fragmentación es la heterogeneidad de los segmentos de las cadenas fragmentadas: productividad, formalidad, rentabilidad e ingresos y/o diferentes horizontes de producción, respuestas de inversión y de innovación. A la discontinuidad y su incidencia en la disipación de los efectos de tracción de los eslabones dinámicos, se le suman las heterogeneidades que generan desplazamientos de demanda: la heterogeneidad tiende a profundizar la fragmentación y el coeficiente de importación.

Otra es la mirada que corresponde ante las cadenas incompletas o no integradas, que se pueden identificar a partir de nuevas actividades[8] que sí pueden no estar aprovechando todo su potencial.

En esta aproximación damos cuenta que el proceso de desintegración de las cadenas de valor y – como el caso de la minería y la primarización de las exportaciones – los nuevos sectores de mayor expansión, han dado lugar a un escenario de crecimiento con cadenas fragmentadas o nuevas cadenas no integradas, cuya consecuencia  socialmente es, la interrupción de la transmisión de niveles salariales y de formalidad laboral, desde los eslabones de mayor productividad o inserción internacional competitiva hacia los segmentos de la cadena fragmentada o no integrada.

Esa es la brecha social – economía fracturada – que acompaña a las cadenas fragmentadas o no integradas. Pero esa baja integración de cadenas genera  a la vez una importante brecha del comercio internacional de la industria (desplazamientos de demanda)[9].

La fractura social, la cuestión nacional más acuciante para cuya resolución es imprescindible un acuerdo de desarrollo por las cesiones que demanda; y la brecha de comercio, son dos características de esta estructura caracterizada por cadenas fragmentadas o no integradas. Al igual que la fractura social, la brecha de comercio es una consecuencia de las políticas y las visiones que han dominados en los últimos 35 años.

El acuerdo es una condición necesaria para modificar un paradigma de política económica instalado desde entonces(a pesar de las denuncias que sobre él se han realizado desde todos los sectores); y que ha generado como deseable la inexistencia de una vigorosa política industrial. Una política industrial destinada a modificar la estructura económica para agregar valor reintegrando, en la medida de lo posible, cadenas fragmentadas y corrigiendo heterogeneidades; o integrando nuevas cadenas cuya característica es participar en los mercados globales sin incorporar valor agregado.

La inexistencia de legislación específica de impacto (tributaria, financiera, etc.) destinada a replicar instrumentos, de incentivo a la inversión e integración de cadenas, de los que disponen todos los países en los que la industria se desarrolla vigorosamente, es una demostración del predominio del paradigma que hay que modificar.

De la misma manera el paradigma dominante, si bien combate la fractura social, en la práctica, al ser tratada sobre la base de políticas sociales, refleja la convicción dominante de la impotencia de producir transformaciones estructurales que impidan la reproducción de la pobreza.

5.- CONCLUSION

La estructura fragmentada de las cadenas locales de producción es consecuencia de un paradigma dominante desde mitad de los setenta, que ha convalidado localmente el montante de las cadenas globales de valor, instaladas por la estrategia de las multinacionales.

La fragmentación significa la pérdida de eslabones y a la vez la heterogeneidad de los eslabones existentes. La consecuencia es que la productividad, los ingresos laborales y la rentabilidad destinada a la inversión de los sectores más eficientes de la cadena no se trasladan aguas abajo o arriba, según sea la ubicación del más competitivo. La deriva de esa fragmentación y heterogeneidad es la fractura social, problema acuciante; y la brecha de comercio industrial.

Para reintroducir la densidad de la matriz productiva y de la matriz social, se requiere de un programa multidimensional generado desde los órganos específicos del Estado, pero dicho programa requiere de un horizonte que sólo puede brindarlo un acuerdo de alta representatividad tanto sobre el diagnóstico, como la sociedad deseada y sobre la trayectoria para alcanzarla.


[1] Plan Estratégico Agroalimentario (2010-2016); Plan Estratégico Industrial Argentina 2020; Plan Estratégico Territorial

[2] Observemos la experiencia brasileña iniciada con Juscelino Kubitschek (1956/1961) (avanzar cincuenta años en cinco) con su Plan de Metas y el Grupo Ejecutivo de la Industria Automotriz (GEIA); el Consejo Nacional de Energía Nuclear; la Energía Hidroeléctrica; el Grupo Ejecutivo de la Industria de Construcción Naval (GEICON); el Ministerio de Minas y Energía; la Superintendencia para el Desarrollo del Nordeste (SUDENE), bajo el comando de Celso Furtado y llevar la capital al interior (Brasilia); a esto sucedió el Plan Nacional de Desarrollo. Los antecedentes fueron el Programa de la Comisión Mixta Brasil Estados Unidos, CMBEU,  el Informe de CEPAL/BNDE, la creación del BNDE (1952) para gerenciar el Fondo de Reequipamiento económico. La política industrial desde entonces intentó que la estructura industrial local convergiese hacia la de los países desarrollados. Brasil, desde entonces, ha planificado para el largo plazo: Plan Salte 1950/51; Plan de Metas 1957/61; Plan Trienal 1962/64 ; Plan de Acción Económica del Gobierno  1964/67;Plan Decenal 1967; Primer Programa Plurianual de Inversiones 1968/70;  Programa Estratégico de Desarrollo 1968/70; Plan de Metas y Bases para Acción de Gobierno  1970/73 ;I Plan Nacional de Desarrollo 1972/74;II Plan Nacional de Desarrollo 1975/79;III Plan Nacional de Desarrollo 1980/85;Primer Plan Nacional de Desarrollo de la Nueva República 1986/89;Plan de Acción Gubernamental 1987/91;Plan Plurianual (PPA) 1991/95; Plan Plurianual (PPA) Brasil en Acción  1996/99:Plan Plurianual (PPA) Avanza Brasil 2000/2003 – Roteiro  para a Nova Agenda de Desenvolvimento Econômico 2003/ 2010;Programa de Aceleración del Crecimiento 2007/2011.

[3] Según la consultora Equis, Artemio López, la pobreza por ingresos alcanza al 20,7% de la población activa, mientras que otro 30,4% está en una situación de riesgo inmediato de caer en ella. La indigencia se ubica en un 5,4%. La canasta básica para Equis cuesta  $ 1837; la de indigencia $ 871. Un hogar con un nivel de “riesgo medio”, canasta de $1838 a $ 3674 mensuales, escapa estadísticamente a la condición de pobreza pero un cambio en las condiciones macro podría devolverlos a una situación más precaria. rambletamble.blogspot.com, La Nación, 4/7/2011

[4] No se trata sólo de generar las condiciones de aumento del consumo, sino de modificar la estructura del agregado; no se trata sólo de generar las condiciones de aumento de la inversión sino de modificar su estructura; no se trata sólo de generar condiciones para aumentar la exportación sino de modificar la estructura de las mismas. Esas transformaciones, de la estructura de la demanda global, implican necesariamente transformaciones en la oferta. Dicho de otra manera modificar el patrón de distribución interior requiere transformar el patrón de acumulación.

[5] En 1974 el desempleo era de 4%, la pobreza el 5 % y el Coeficiente de Gini 0,36. El número de personas pobres desde 1974 a la fecha creció al 6 % anual acumulativo, mientras que la población lo hizo a una tasa en torno al 1,2% anual acumulativo.

[6] Aquellas políticas sociales “inmediatas” consistentes en una u otra forma de pagos de transferencia y  que no constituyen “inversiones sociales”, no generan “adición tributaria” ni de corto, ni mediano, ni de largo plazo y por lo tanto su sustentabilidad depende de la proporción que las mismas tengan respecto de las que sí representen “inversiones” capaces de generar adición tributaria.

[7] La estrategia dominanate de las multinacionales, a partir de los distintos procesos de globalización que se han ido superponiendo uno sobre otros (tecnológicos, financieros, institucionales, de dominio de áreas comerciales) dando lugar a una trama sólida que incluye el predominio de una cultura de la globalización, ha instalado cadenas globales de valor lo que implicó la fractura de las cadenas locales de valor previas e implica la tendencia al crecimiento de actividades no integradas localmente sino globalmente. En esas condiciones no es el territorio sino la red global lo que articula una cadena. ¿Cuál es el grado de acuerdo posible y necesario con las multinacionales que integran la cadena? El acuerdo político nacional es necesario ante la presencia del actor multinacional.

[8] Un caso que tendrá creciente trascendencia es el de la minería

[9] El déficit del sector industrial alcanza a 25 mil millones de dólares anuales.

compartir nota
17 noviembre 2011

“APORTES PARA UNA DISCUSION SOBRE EL DESARROLLO PRODUCTIVO DE LA NACION: HACIA UNA VISION ESTRATEGICA”Cadenas Productivas y acuerdos para el desarrollo.

Los comentarios están cerrados.