LA REUNION DE MINISTROS DE LA OMC DE BALI: MUCHO RUIDO Y POCAS NUECES

16 de diciembre 2013

Por Miguel Cuervo

La novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) celebrada en Bali (Indonesia) entre el 3 y el 7 de diciembre de 2013, logró un acuerdo sobre un conjunto de cuestiones destinadas a agilizar el comercio, ofrecer a los países en desarrollo algunas opciones para garantizar la seguridad alimentaria, intenciones para impulsar el comercio de los países menos adelantados y la consabida proclama de contribuir al desarrollo de manera más general. Los Miembros y la propia OMC lo han presentado como un gran éxito, aunque se trata de un paquete devaluado.

La publicidad de la Conferencia, a cargo de la OMC y algunos países Miembros, la presenta como una suerte de relanzamiento de las negociaciones de la Ronda de Doha, que se iniciara en 2001 y entrara en hibernación en julio de 2008, luego del fracaso de la Mini Ministerial de Ginebra, Suiza.

Desde esta última fecha sólo ocurrió el encuentro de Stocktaking, revisión y recuento de posiciones, un inventario del estado de la negociación, que se llevó a cabo en Ginebra a finales de 2010. Esta reunión simplemente tomó nota del vacío de la Ronda. Desde ahí nada para destacar.

Por ello, el esfuerzo de optimismo y el intento de generación de expectativas positivas en torno a la mini agenda de Bali, presentando este encuentro como el punto de relanzamiento de la Ronda.

Lejos de ello. La Agenda de Desarrollo de Doha, consolidada en el encuentro ministerial de Hong Kong (diciembre 2005), era absolutamente más completa que la que se puso a consideración en Bali.

La Agenda de Bali se integró con los siguientes temas: (i) Facilitación del Comercio; (ii) Agricultura (Seguridad Alimentaria y Precios Sostén; Administración de Cuotas y Eliminación Progresiva de las Subvenciones a la Exportación) y (iii) Comercio y Desarrollo.

En cambio, en la Ronda Doha los temas centrales en debate, los que organizan la Agenda, abarcan: (i) La Agricultura – Liberalizar el comercio de bienes de la agricultura y sus manufacturas (agroalimentos), reducir y simplificar la protección en frontera, revisando y acotando los apoyos gubernamentales a la producción y al consumo domésticos (subsidios) y ofrecer la eliminación de los subsidios a la exportación; (ii) La Industria – La negociación de productos industriales (NAMA por sus siglas en inglés), trata la reducción de los aranceles “bounded” (máximos consolidados en la OMC, los legales) a los productos industriales, la eliminación de los picos tarifarios, la reducción de la “escalación” arancelaria; la elección de la “fórmula” de desgravación y la eliminación de barreras no arancelarias; (iii) Los Servicios – Implementar el acuerdo general de comercio de servicio (GATS, por sus siglas en inglés), impulsando las negociaciones de liberalización del comercio de servicios, que es de decisión voluntaria de los países, cuyo desarrollo viene demorado desde el año 2000 (salud, educación, transporte, tecnología de la información, servicios de personas); (iv) La Propiedad Intelectual – Ajustar el Acuerdo sobre Aspectos del Comercio Relacionados con los Derechos de la Propiedad Intelectual (TRIP’s, por sus siglas en ingles), que involucra completar el Acuerdo de Marrakesch, introduciendo el caso de patentes para medicinas sociales (HIV y otras); ajustar los temas de denominación de origen y de indicaciones geográficas; normativa para el “enforcement”; (v) Los Acuerdos Preferenciales de Comercio – Precisar los alcances de las disposiciones del Art. XXIV del ex – GATT; definir el “open regionalism”; metodología para tratar Zonas de Libre Comercio y Uniones Aduaneras; (vi) Otros AcuerdosFacilitación del Comercio; Comercio y Ambiente; Revisión del Mecanismo de Solución de Diferencias y Tratamiento Especial y Diferencial.

A su vez, en el caso específico del Acuerdo de la Agricultura, el punto (i) más arriba, la agenda de tópicos bajo discusión comprende:

Recortes arancelarios; Productos sensibles; Simplificación de los aranceles; Aranceles dentro de contingente; Administración de los contingentes arancelarios; Salvaguardia especial para la agricultura; Productos especiales; Seguridad Alimentaria;  Mecanismo de salvaguardia especial; Productos tropicales y productos para diversificación; Erosión de las preferencias;  Países menos adelantados Miembros;  ayuda interna (subsidios); competencia de las exportaciones; restricciones a la exportación y algodón.

De todos los temas de la Ronda de Doha señalados en los párrafos precedentes, en Bali sólo se trataron (ver negrita) los de Facilitación del Comercio y de la Seguridad Alimentaria, así como la Administración de Contingentes Arancelarios y Algodón. Asimismo se firmaron promesas de reducción de subsidios a la exportación de alimentos desde los países desarrollados y otros temas muy puntuales en Servicios y Propiedad Intelectual.

La comparación directa entre la Agenda de Doha y la Agenda de Bali, presenta una divergencia de densidad y alcance entre una y otra que, simplemente, vuelve irrelevante el intento de comparación.

El “Paquete de Bali” se ha descrito como el primer acuerdo importante entre los Miembros de la OMC, desde la creación de la Organización en 1995, en virtud de los acuerdos de las negociaciones de la Ronda Uruguay (1986-1994), tal vez porque no se logró ningún acuerdo importante desde entonces y, de hecho, la Ronda de negociaciones de Doha, que está tratando de relanzarse hace varios años, estuvo a punto de naufragar en varias oportunidades y continúa paralizada.

Una parte importante del “Paquete  de Bali” es la relativa a la Facilitación del Comercio, que trata de la reducción y simplificación de los trámites burocráticos y la aceleración del despacho de aduana. Sin embargo, el texto adoptado en Bali no es un texto final, aunque los ministros han asumido el compromiso de que la sustancia no cambiará. Se revisará y corregirá para que su formulación sea jurídicamente correcta, con miras a la adopción del texto definitivo por el Consejo General, el 31 de julio de 2014 a más tardar.

El resto del “paquete” se centra en gran medida en diversas cuestiones relacionadas con el mundo en desarrollo, incluida la seguridad alimentaria en los países en desarrollo y el algodón y otras disposiciones para los países menos adelantados.

El “paquete” incluye también el compromiso político de reducir las subvenciones a la exportación en la agricultura y de mantenerlas en niveles bajos, así como de reducir los obstáculos al comercio cuando los productos agropecuarios se importan en el marco de contingentes (un aspecto de la Administración de Cuotas).

La decisión ministerial sobre facilitación del comercio es el primer acuerdo multilateral en la materia y su finalidad es simplificar los procedimientos aduaneros, reduciendo sus costos e incrementando su rapidez y eficiencia. Será un acuerdo jurídicamente vinculante. Los objetivos son acelerar los procedimientos aduaneros; facilitar, acelerar y abaratar el comercio; aportar claridad, eficiencia y transparencia; reducir la burocracia y la corrupción, y aprovechar los avances tecnológicos. También contiene disposiciones sobre las mercancías en tránsito, una cuestión de especial interés para los países sin litoral, que tienen que recurrir a puertos situados en países vecinos para poder realizar actividades comerciales.

Una parte del acuerdo se refiere a la prestación de asistencia a los países en desarrollo y los países menos adelantados para que pongan al día su infraestructura, para que capaciten a funcionarios de aduana, o para ayudarles a cubrir cualquier otro costo relacionado con la aplicación del acuerdo.

La OMC considera que los beneficios para la economía mundial se situarán entre U$S 400 millones y U$S 1.000 millones. Se basa en el supuesto de que los costos de comercio se reducirán entre el 10% y el 15%, lo que incrementará las corrientes comerciales y la recaudación de ingresos fiscales, creará un entorno empresarial estable y atraerá inversión extranjera. Sin embargo, es realmente difícil cuantificar los beneficios resultantes cuando las medidas que se toman son de orden cualitativo. Se trata, en suma, de una estimación generosa y con fundamentos que no han sido dados a conocer. Más aún, si la cifra de “beneficios” globales fuera el máximo de U$S 1.000 millones y esto fuera un flujo anual, su comparación con el PBI de Argentina, a precios corrientes, que alcanza a U$S 475.000 millones, torna evidente la falta de significación de este arreglo.

Para llegar a un acuerdo sobre la parte del Paquete de Bali relativa a la agricultura hizo falta resolver dos cuestiones. Los esfuerzos se centraron, en gran medida, en proteger los programas de constitución de existencias públicas de alimentos, con fines de seguridad alimentaria de los países en desarrollo, para que no pudieran ser impugnados jurídicamente, aunque un país rebasara los límites convenidos para la ayuda interna que pudiera causar distorsión del comercio.

La solución propuesta es provisional, y buena parte del debate giró en torno a la cuestión de qué hacer después. Se decidió mantener la solución provisional hasta que se acordara una solución permanente, así como establecer un programa de trabajo con objeto de llegar a una solución permanente en el plazo de cuatro años. Una vez más, se trata de un acuerdo bastante precario.

En cuanto a la otra cuestión, la “administración de los contingentes arancelarios”, había que decidir cómo debía tratarse un determinado tipo de contingentes de importación (los “contingentes arancelarios”, que son aquellos en que las cantidades dentro del contingente están sujetas a derechos de aduana más bajos) en caso de subutilización persistente. El acuerdo al que han llegado los Miembros prevé que en caso de subutilización de un contingente se celebren consultas y se suministre información. Barbados, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala y la República Dominicana se reservarían el derecho de no aplicar el sistema una vez transcurridos seis años.

Por otra parte, hay tres textos cuya versión negociada en Ginebra no ha sido modificada. Uno de ellos se refiere a la incorporación a la lista de servicios generales de varios programas de desarrollo y de uso de las tierras que se propone sean permitidos sin limitación, porque distorsionan escasamente el comercio.

Otro es una firme declaración política formulada para asegurarse de que las subvenciones a la exportación y otras medidas de efecto similar se mantengan en un nivel bajo. El tercero se refiere a la mejora del acceso a los mercados para los productos de algodón procedentes de países menos adelantados y a la asistencia para el desarrollo destinada a la producción en dichos países.

Con relación a las cuestiones relacionadas con el desarrollo, hay cuatro documentos cuya versión negociada en Ginebra no ha sido modificada. Una es el acceso libre de derechos y de contingentes para las exportaciones de los países menos adelantados a los mercados de países más ricos. Muchos países ya otorgan ese acceso y en la decisión se declara que los países que no lo otorguen respecto de al menos el 97%, de los productos “procurarán” aumentar el número de productos abarcados. El segundo tema fue la decisión de aplicar normas de origen preferenciales simplificadas para los países menos adelantados, que facilitarían a esos países identificar sus productos como propios y tener derecho a un trato preferencial en los países importadores. También una “exención en la esfera de los servicios”, que daría a los países menos adelantados acceso preferencial a los mercados de servicios de países más ricos. Por último, un “mecanismo de vigilancia”, que incluiría reuniones y otros medios para vigilar el trato especial que se otorga a los países en desarrollo.

En la Conferencia Ministerial también se adoptaron cinco decisiones relativas a la labor ordinaria de la OMC. En materia de propiedad intelectual, los Miembros convinieron en no presentar reclamaciones “no basadas en una infracción” en el marco del proceso de solución de diferencias de la OMC. “No basadas en una infracción” es una forma abreviada de referirse a la cuestión técnica de si puede haber fundamento jurídico para presentar una reclamación al amparo del Acuerdo de la OMC sobre la propiedad intelectual aunque no se haya violado ese Acuerdo, medida que sí rige para los demás acuerdos de la OMC. Los países en desarrollo habían cuestionado desde el inicio de la OMC la aplicación de esta cláusula para la propiedad intelectual en el acuerdo TRIPS, porque éste es un acuerdo de estándares mínimos y no de reglas.

Se acordó una prórroga similar en lo que respecta al comercio electrónico. Los Miembros convinieron en no imponer derechos de aduana a las transmisiones electrónicas. En el Programa de Trabajo también se alienta a continuar los debates sobre el comercio electrónico en relación con las cuestiones referentes al comercio, con el desarrollo y con las nuevas tecnologías.

Los Ministros dispusieron que sus delegaciones en Ginebra siguieran examinando la relación entre el comercio y la transferencia de tecnología e hicieran posibles recomendaciones sobre las medidas que cabría adoptar para incrementar las corrientes de tecnología hacia los países en desarrollo. Este mandato ya había sido impartido en la Declaración de Doha de 2001. Asimismo, reafirmaron la adhesión a los objetivos de desarrollo enunciados en la Declaración de Doha, así como a todas las decisiones y declaraciones ulteriores. En consecuencia, encomendaron al Comité de Negociaciones Comerciales que prepare, en los próximos 12 meses, un programa de trabajo claramente definido sobre las cuestiones restantes del Programa de Doha para el Desarrollo, que se base en las decisiones adoptadas en la presente Conferencia Ministerial en particular sobre la agricultura, el desarrollo y las cuestiones relacionadas con los países menos adelantados, así como sobre todas las demás cuestiones comprendidas en el mandato de Doha que son fundamentales para poder concluir la Ronda.

El nuevo entendimiento ha sido planteado como que desbloquea la Ronda de Doha, lanzada en 2001 y estancada desde 2008 y se logra después de varios años de diferencias: luego de acordar en 1995 la eliminación en las trabas industriales, los países desarrollados venían incumpliendo desde 2000 (Reunión de Seattle) el compromiso de sumar a la iniciativa los subsidios agrícolas para seguridad alimentaria, de interés principal de India y países vecinos, situación que trabó las conversaciones y que hizo peligrar el pacto ayer hasta último momento en varias ocasiones, como cuando Cuba objetó la remoción de una referencia al embargo comercial de Estados Unidos o la India se opuso a disposiciones que juzgó amenazantes para los subsidios a los granos destinados a alimentar a su población.

No obstante, la realidad es que frente a la densidad de la Agenda de Doha, los temas tratados en Bali pueden considerarse laterales. Estos se ordenan en dos segmentos. Por un lado están los temas reclamados por el mundo subdesarrollado, llamado aquí países menos adelantados, que están limitados y restringidos a la cuestión de la seguridad alimentaria (stocks y precios sostén más administración de cuotas) y el caso de las exportaciones de algodón. Por otro lado están los temas de Facilitación del Comercio, impulsados por el mundo desarrollado, los países de la OECD, que buscan simplificar los obstáculos administrativos al comercio. Todos los demás temas de Doha, confrontar con la lista enunciada ut supra, no han sido considerados.

Desde el punto de vista de la Argentina, los temas son básicamente neutrales. Con respecto a aquellos en que podría tener un beneficio concreto, como el caso de la eliminación de subsidios a las exportaciones agrícolas, sólo se consiguió una promesa, un compromiso, de que se mantendrían en un nivel bajo.

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16 diciembre 2013

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